Cidades sem receita própria distorcem federalismo
Em sistemas federalistas, é esperado que a maior parte da receita pública venha do governo nacional, que tem maior capacidade de tributar em todo o território do país. Também é normal que municípios recebam recursos federais e estaduais, pois arrecadam menos e têm de atender mais de perto aos cidadãos. No Brasil, entretanto, tais relações assumiram proporções disfuncionais.
Como mostra levantamento feito pela Folha, 4 de cada 10 cidades brasileiras —ou, mais precisamente, 2.190 das 5.569— tinham 90% ou mais de seus orçamentos dependentes de verbas obtidas de governos estaduais e da União em 2024. Cinco anos antes, mais da metade delas estava nessa situação (2.950), contudo, é cedo para apontar se a melhora configura uma tendência.
Uma comparação com os Estados Unidos, um país de referência para nosso modelo federativo, é ilustrativa. Lá, em uma carga tributária total de 25,6% do Produto Interno Bruto, os municípios arrecadam 3,7% do PIB. Aqui, a carga total é bem maior, de 32,3%, mas os municípios arrecadam menos, somente 2,4% do produto.
A razão principal para essa discrepância é que, no Brasil, se institucionalizaram mecanismos de repasse obrigatório de recursos entre os entes federativos. Entre eles, destaca-se o Fundo de Participação dos Municípios (FPM), composto por 25,5% das receitas dos federais Imposto de Renda e Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI). Isso não se dá sem efeitos colaterais relevantes.
Para os prefeitos, tornou-se politicamente mais simples reivindicar aumentos do FPM em Brasília do que arcar com o desgaste de cobrar os devidos impostos dos munícipes —basta dizer que o fundo absorvia não mais de 10% dos recursos do IR e do IPI quando foi criado, nos anos 1960.
Esse processo de expansão das transferências foi intensificado com o restabelecimento da democracia e a Constituição de 1988. Desmembrar e criar cidades com direito a verbas federais crescentes e poderes Executivo e Legislativo passou a ser um grande negócio para o mundo político, e surgiram mais de 1.300 novas prefeituras e câmaras de vereadores até o ano 2000.
A farra só começou a ser contida por uma emenda constitucional aprovada em 1996, que condicionou a criação de municípios a uma lei federal que regulasse o procedimento. Desde então, o Palácio do Planalto tem barrado iniciativas nesse sentido.
Distorções, porém, persistem. Prefeitos que contam com o conforto de repasses garantidos da União têm pouco incentivo a aperfeiçoar a cobrança dos impostos municipais, ISS e IPTU, e a melhorar a eficiência dos gastos.
Pior ainda, nos últimos anos, eles passaram a receber montantes anômalos de recursos oriundos de emendas de deputados e senadores ao Orçamento federal —destinados, no mais das vezes, a obras paroquiais de baixa qualidade que alimentam o clientelismo, quando não a corrupção.
